l’Administració es trobava assetjada per una guerra, amb recursos minvats, i havia de subordinar una gran part dels seus esforços als camps de batalla, on es lliurava una guerra més tradicional, però clau per decidir la sort o la dissort de la República. De fet, en el temps que va del primer bombardeig del 13 de febrer de 1937 a la constitució de la Junta de Defensa Passiva de Barcelona l’agost del 1937, és també el temps de la màxima construcció de refugis a la ciutat. Algú havia reaccionat més enllà de les institucions: la mateixa ciutat. En aquest marc, la xarxa de refugis creada a Barcelona al llarg de la Guerra Civil va representar la resposta específica de la ciutat contra la nova forma d’agressió. De fet, aquesta va ser la gran obra de la població en col·laboració amb les institucions. L’organització de la construcció d’aquests refugis normalment es basava en el teixit associatiu previ de cada un dels barris.

Una comissió de festes o una junta de veïns podia ràpidament assumir o convertir-se en una junta o comissió per a la construcció de refugis. Una assemblea de veïns establia els criteris generals per aplicar als treballs col·lectius i, un cop establerts, s’iniciava l’obra amb la participació majoritària de dones, infants i gent gran, que extreien el material de les llambordes aixecades durant la defensa contra la revolta de l’estiu del 1936, les esglésies i els convents cremats i les mateixes cases enderrocades per l’efecte de les bombes enemigues. L’obra es feia sota l’assessorament d’un tècnic municipal i rebia subvencions econòmiques segons les possibilitats de la mateixa Junta de Defensa Passiva de la Ciutat –tan sols un 22 % dels refugis van ser finalment subvencionats–, que alhora garantia el subministrament d’electricitat i la participació de les brigades municipals per acabar les feines. Un cop acabava la construcció, la mateixa organització col·lectiva que l’havia fet possible establia les formes d’accés ordenat al refugi –per criteri d’edat i gènere–, quins eren els veïns que podien fer-ne ús de manera usual –tenint en compte que l’accés també havia de romandre obert per a les persones de trànsit en el moment del bombardeig–, els encarregats de mantenir l’ordre i el manteniment dels refugis i els usos i costums que s’haurien d’adoptar en els comportaments dins dels refugis. Va ser una iniciativa des de baix que, estimulada per les institucions, va acabar bastint una obra ingent, amb més de 1.300 refugis construïts.