La capacidad de organización de la ciudadanía fue la verdadera clave de la construcción de los refugios. A pesar de los esfuerzos institucionales, la Administración se encontraba asediada por una guerra, con recursos mermados, y debía subordinar gran parte de sus esfuerzos a los campos de batalla, donde se libraba una guerra más tradicional pero clave para decidir la suerte o la desgracia de la República. De hecho, el tiempo que pasó des del primer bombardeo, el 13 de febrero de 1937, hasta la constitución de la Junta de Defensa Pasiva de Barcelona, en agosto de 1937, es también el tiempo de máxima construcción de refugios en la ciudad. Alguien más allá de las instituciones había reaccionado: la propia ciudad. En este marco, la red de refugios creada en Barcelona a lo largo de la Guerra Civil representó la respuesta específica de la ciudad contra la nueva forma de agresión. En realidad, ésta fue la gran obra de la población en colaboración con las instituciones. La organización de la construcción de los refugios normalmente se articulaba a partir del tejido asociativo previo de cada uno de los barrios.

Una comisión de fiestas o una junta de vecinos podía, rápidamente, convertirse en una junta o comisión para la construcción de refugios o asumir su construcción. Una asamblea de vecinos establecía los criterios generales que se procederían a aplicar en los trabajos colectivos y, una vez establecidos, se iniciaba la obra con la participación mayoritaria de mujeres, niños y personas mayores, que extraían el material de los adoquines levantados durante la defensa contra la sublevación del verano de 1936, las iglesias y los conventos quemados y las propias casas derruidas por el efecto de las bombas enemigas. La obra se realizaba bajo el asesoramiento de un técnico municipal y recibía subvenciones económicas según las posibilidades de la propia Junta de Defensa Pasiva de la Ciudad –finalmente, sólo un 22% de los refugios fueron subvencionados–, que, al mismo tiempo, garantizaba el suministro de electricidad y la participación de las brigadas municipales para el coronamiento de los trabajos. Una vez acabada la construcción, la propia organización colectiva que la había hecho posible establecía las formas de acceso ordenado al refugio –por criterio de edad y género–, quiénes eran los vecinos que podían usarlo de modo habitual –teniendo en cuenta que el acceso también debía permanecer abierto para aquellas personas que estuvieran en tránsito en el momento del bombardeo–, los encargados de mantener el orden y el mantenimiento de los refugios y los usos y costumbres que se debían adoptar en el comportamiento dentro del refugio. Fue una iniciativa desde abajo que, estimulada por las instituciones, acabó armando una obra ingente, con más de 1.300 refugios construidos.